La Constitución Nacional es el monumento máximo del derecho argentino. Desde hace 173 años regula la vida institucional del país y la historia dejó una enseñanza clara: cada vez que fue ignorada, la Argentina atravesó algunos de los momentos más oscuros de su pasado. La extraordinaria tarea de los constituyentes de 1853 quedó reflejada en la redacción de los derechos, deberes y garantías de los ciudadanos y de “todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino”. Su influencia en la región fue decisiva para la defensa de los derechos individuales y los principios republicanos.
Los preceptos referidos a nuestra forma de gobierno son tan precisos, que el desvío del gran destino nacional comenzó cada vez que se abandonó el respeto por el texto magno. La historia previa al Congreso General Constituyente de 1853 ya la contamos en esta columna.
Esos padres constituyentes, cuyos nombres merecen ser recordados, fueron Manuel Leiva y Juan Francisco Seguí por Santa Fe; Juan María Gutiérrez y José Ruperto Pérez por Entre Ríos; José Benjamín Gorostiaga y Benjamín Lavaisse por Santiago del Estero; Agustín Delgado y Martín Zapata por Mendoza; Pedro Díaz Colodrero y Luciano Torrent por Corrientes; Salvador María del Carril y Ruperto Godoy por San Juan; José Manuel Pérez y Salustiano Zavalía por Tucumán; Delfín Huergo y Juan Llerena por San Luis; Facundo Zuviría y Eusebio Blanco por Salta; Pedro Centeno y Pedro Ferré por Catamarca; Santiago Derqui y Juan del Campillo por Córdoba; José de la Quintana y Manuel Padilla por Jujuy; y Regis Martínez por La Rioja, la única provincia que tuvo un solo representante.
En Santa Fe también quedó establecido un mecanismo jurídico extraordinario para reformar la Carta Magna, diferente al previsto por la Constitución de los Estados Unidos, principal inspiración de nuestro texto constitucional. Para los padres fundadores norteamericanos, la Constitución solo puede modificarse mediante enmiendas aprobadas por el Congreso con mayorías agravadas y luego ratificadas por las legislaturas estaduales. Desde su sanción, Estados Unidos incorporó apenas 27 enmiendas en casi dos siglos y medio de vigencia.
El artículo 30 de la Constitución argentina establece: “La Constitución puede reformarse en el todo o en cualquiera de sus partes. La necesidad de reforma debe ser declarada por el Congreso con el voto de dos terceras partes, al menos, de sus miembros; pero no se efectuará sino por una Convención convocada al efecto”. Desde 1853, solo durante 22 años el país fue gobernado al margen de sus preceptos constitucionales —1930/32, 1943/46, 1955/58, 1966/73 y 1976/83—. En los restantes 151 años, las reformas se realizaron mediante amplios acuerdos políticos, con la excepción de la de 1949.
Vamos a recorrer esas convenciones consensuadas a lo largo de la historia argentina para comprender sus motivaciones.
Las reformas de 1860 y 1866
Tras la firma del Pacto de la Unión Nacional en San José de Flores, el 11 de noviembre de 1859, luego del triunfo del ejército de la Confederación sobre el porteño en la batalla de Cepeda, se puso en marcha el mecanismo previsto para reformar la Constitución de 1853 con el objetivo de incorporar a la provincia de Buenos Aires al Estado federal.
Antes de la convocatoria a una nueva convención nacional, se realizó una convención provincial destinada a proponer modificaciones a la Constitución Federal. Esa asamblea porteña impulsó algunos cambios formales y otros vinculados con los ingresos fiscales. Pero el punto más relevante fue dejar en manos del Congreso la definición de la capital del Estado nacional, en lugar de fijarla directamente en la convención constituyente. Además, se garantizó a Buenos Aires el mantenimiento de los recursos acordados en 1858.
Luego de eso, quedó allanado el camino para la unión jurídica de las catorce provincias históricas.
El Congreso Nacional reunido en Paraná convocó, mediante la ley 234 del 25 de junio de 1860, a una convención reformadora que sesionó en Santa Fe durante tres días a partir del 22 de septiembre. Allí se estableció que los tres nombres históricos podrían utilizarse para designar al país: Provincias Unidas del Río de la Plata, Confederación Argentina y República Argentina. También se dispuso que en la sanción de las leyes se utilizara la fórmula “Nación Argentina”.
La reforma además nacionalizó la aduana y garantizó el sostenimiento del presupuesto de la provincia de Buenos Aires por parte del Estado nacional hasta 1866. A su vez, se aceptó que el Poder Legislativo definiera la capital federal.
En 1866, ante las dificultades para completar el traspaso económico entre la Nación y la provincia de Buenos Aires, el Congreso sancionó la ley 171 y convocó a una nueva convención reformadora que se reunió en Buenos Aires el 1° de septiembre de ese año. En apenas tres días de sesiones se modificaron dos artículos vinculados con los derechos de exportación, devolviéndole al Estado federal la facultad de establecerlos.
Vale recordar que las leyes votadas por el Congreso en Paraná dejaron de incorporarse al digesto nacional durante la presidencia de Bartolomé Mitre y que, cuando el Parlamento comenzó a sesionar en Buenos Aires, la numeración legislativa volvió a iniciarse desde el número 1.
La reforma de 1898
La convención convocada durante la presidencia de José Evaristo Uriburu tuvo dos objetivos específicos: modificar la representación proporcional de los diputados nacionales e incrementar la cantidad de ministerios del Poder Ejecutivo.
Desde la sanción de la Constitución de 1853 existían solo cinco ministerios: Interior, Relaciones Exteriores, Hacienda, Instrucción Pública y Justicia, y Guerra y Marina. Durante el debate también se sumaron otras propuestas que finalmente no fueron tratadas.
La ley de convocatoria a la convención reformadora fue aprobada el 30 de julio de 1897 y las elecciones de constituyentes se realizaron el 30 de enero del año siguiente.
La convención sesionó en Buenos Aires y, como consecuencia de la reforma, el número de diputados nacionales de las catorce provincias históricas pasó a ser de 150. Además, se crearon los ministerios de Agricultura y Obras Públicas y, al dividirse el área de Guerra y Marina, nació el Ministerio de Marina.
La nueva fórmula para la elección de diputados quedó redactada de la siguiente manera: “El número de representantes será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado”.
La modificación comenzó a aplicarse en las elecciones de 1898, en las que Julio Argentino Roca fue elegido presidente por segunda vez. Durante ese mandato nombró a los primeros ministros de las nuevas carteras: Emilio Frers en Agricultura, Emilio Civit en Obras Públicas y el comodoro Martín Rivadavia en Marina.
La gran reforma de 1994
La última gran reforma constitucional nació en tiempos de la restauración democrática a partir de un amplio acuerdo político entre las dos fuerzas mayoritarias del país, lideradas entonces por Raúl Alfonsín, por el radicalismo, y el presidente Carlos Saúl Menem, por el peronismo.
En lo que la historia recuerda como el “Pacto de Olivos”, se acordó la convocatoria a una convención reformadora en 1994. Menem, cuya intención de habilitar la reelección presidencial era explícita, presionó a la oposición con la posibilidad de impulsar una consulta popular no vinculante —mecanismo que no estaba previsto en la Constitución— para conocer la opinión ciudadana sobre la reforma.
Los dos líderes partidarios iniciaron entonces una serie de negociaciones que concluyeron en la redacción de un “núcleo de coincidencias básicas”, plasmado luego en un proyecto de ley destinado a cumplir con el mandato constitucional que exigía definir previamente los temas que serían debatidos por la convención.
Ese acuerdo estaba dividido en tres grandes bloques, que curiosamente coincidían con artículos del Estatuto impulsado por el gobierno de facto de Alejandro Agustín Lanusse en 1972 y utilizado durante el proceso electoral de 1973. Ese texto había quedado derogado de hecho por el paso del tiempo, ya que su vigencia expiró en 1982, en medio de otra dictadura militar.
Los puntos de discusión fueron los siguientes:
- Los temas vinculados al poder, que solo podían ser aprobados o rechazados en bloque: reducción del mandato presidencial a cuatro años; elección directa de presidente y vicepresidente mediante un sistema de balotaje; eliminación del requisito confesional para ejercer la Presidencia; elección de tres senadores por provincia —dos por la mayoría y uno por la minoría—; creación de la figura del jefe de Gabinete de Ministros, designado por el presidente y con responsabilidad política ante el Congreso; regulación de los decretos de necesidad y urgencia; y agilización del trámite parlamentario para la sanción de leyes.
- Los temas habilitados para el debate y la votación libre.
- Las nuevas normas de procedimiento legislativo.
La convocatoria a la convención se realizó mediante la ley 24.309, sancionada el 29 de diciembre de 1993. El 10 de abril de 1994 se celebraron las elecciones de convencionales constituyentes y la convención sesionó en Santa Fe y Paraná.
En la apertura de las sesiones, el 25 de Mayo de ese año, varios representantes ajenos a los dos partidos mayoritarios cuestionaron el Pacto de Olivos. Entre ellos estuvo el obispo de Neuquén, Jaime de Nevares, quien renunció a su banca luego de que fuera rechazada su propuesta de liberar completamente la discusión de los temas.
Entre los protagonistas de los debates se destacaron Alberto García Lema, Horacio Rosatti, Raúl Alfonsín y numerosos gobernadores y exgobernadores.
La aprobación del nuevo texto constitucional se concretó el 22 de agosto de 1994 y los convencionales juraron la reforma en el Palacio San José, en Concepción del Uruguay, en homenaje a Justo José de Urquiza, el primer presidente constitucional argentino.
La reforma creó la Auditoría General de la Nación y el Consejo de la Magistratura, consagró la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires —que mantuvo su condición de capital federal— y otorgó jerarquía constitucional a los tratados internacionales firmados por el país.
También se aprobaron 17 cláusulas transitorias, algunas de las cuales todavía siguen pendientes de cumplimiento, como la vinculada con la coparticipación federal.
Quedará para el próximo domingo el análisis de la convención constituyente de 1949 y de su derogación en 1957, si Dios quiere, desde estas columnas
